Xung đột pháp lý trong đầu tư xây dựng: Rối với câu chữ, cách hiểu

Tình trạng chồng chéo, thậm chí xung đột giữa các quy định pháp luật, nhất là trong đầu tư xây dựng, đang tạo rào chắn đối với nhà đầu tư, chủ đầu tư và cả cơ quan quản lý.

Cải cách thể chế, thủ tục hành chính là một trong những mối quan tâm hàng đầu của Chính phủ để tạo môi trường thông thoáng cho đầu tư kinh doanh, tạo động lực mới cho sự phát triển của đất nước. Tuy nhiên, tình trạng chồng chéo, thậm chí xung đột giữa các quy định pháp luật, nhất là trong đầu tư xây dựng, đang tạo rào chắn đối với nhà đầu tư, chủ đầu tư và cả cơ quan quản lý.

“Chủ đầu tư”, “nhà đầu tư”?

Theo quy định tại Khoản 7 Điều 19 Luật Quy hoạch đô thị, chủ đầu tư dự án tổ chức lập quy hoạch chi tiết 1/500 khu vực được giao đầu tư. Theo đó, đồ án quy hoạch chi tiết được cơ quan chức năng phê duyệt, là cơ sở để cấp giấy phép xây dựng (GPXD) và lập dự án đầu tư xây dựng. Luật Xây dựng cũng quy định, đồ án quy hoạch chi tiết xây dựng được phê duyệt là cơ sở để cấp GPXD và lập dự án đầu tư xây dựng. Tuy nhiên, đề xuất quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 của các dự án nhà ở thương mại đều bị ách tắc, do Sở Quy hoạch - Kiến trúc không nhận hồ sơ của “nhà đầu tư”, dù đã có quyết định chủ trương đầu tư của UBND TPHCM, vì “trái” với Khoản 7 Điều 19 Luật Quy hoạch đô thị, quy định “chủ đầu tư” mới là người đề xuất đồ án quy hoạch chi tiết.

Phải chăng do không rõ ràng trong các văn bản luật đã tạo ra cách hiểu khác nhau rằng “nhà đầu tư” chưa phải là “chủ đầu tư”, vì chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận “chủ đầu tư”, nên các doanh nghiệp không được phê duyệt quy hoạch chi tiết 1/500 cho dự án. Trong khi đó, khái niệm “nhà đầu tư” trong Luật Đầu tư là các loại hình dự án sản xuất kinh doanh, nhất là dự án nhà ở thương mại.

Theo đó, khái niệm “nhà đầu tư” có nội hàm rộng, bao gồm nhà đầu tư dự án bất động sản (BĐS) đã tạo lập được quỹ đất, nhà đầu tư dự án sản xuất, kinh doanh, dịch vụ khác, kể cả nhà đầu tư nước ngoài không tự giải phóng mặt bằng mà thuê đất để đầu tư; khái niệm “nhà đầu tư” bao gồm cả “chủ đầu tư”, và cả “người sử dụng đất” đề xuất dự án đầu tư.

“Đất ở hợp pháp” đang làm khó

Chỉ tính riêng tại TPHCM đã có hàng trăm dự án nhà ở bị “bất động” từ giữa năm 2015 đến nay, cũng do cụm từ “đất ở hợp pháp” của Luật Nhà ở 2014. Cụ thể, kể từ ngày 1-7-2015 (Luật Nhà ở có hiệu lực), Sở Xây dựng TPHCM đã thụ lý 170 dự án đề nghị công nhận chủ đầu tư, nhưng trong đó chỉ có 44 dự án có quyền sử dụng “đất ở hợp pháp”, chiếm tỷ lệ 25%, tức 25% dự án tại thành phố khi nộp hồ sơ xin công nhận chủ đầu tư đã có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, và trong giấy đó ghi rõ là đất ở đô thị.

Còn lại 126 dự án, chiếm tỷ lệ 75% là đất nông nghiệp, đất giải phóng mặt bằng từ đất nông nghiệp phù hợp với quy hoạch xây dựng; hoặc đất chuyên dùng - đất nhà xưởng chưa chuyển mục đích sử dụng đất, chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính; tức bị loại từ “vòng gửi xe” vì không đủ điều kiện theo quy định hiện hành là “đất ở hợp pháp”.

Trong thời gian chờ có phương án tháo gỡ ách tắc, các sở chuyên môn đã có hướng dẫn với các chủ đầu tư như sau: Đối với những dự án đã có quyền sử dụng “đất ở hợp pháp” và đảm bảo các điều kiện khác, vẫn nộp hồ sơ tại Sở Xây dựng để tổng hợp và báo cáo tổ chuyên gia, thẩm định và trình UBND TPHCM xem xét chấp nhận chủ trương đầu tư, công nhận chủ đầu tư. Đối với các trường hợp đã có quyền sử dụng đất hợp pháp, đủ điều kiện khác, nhưng chưa chuyển sang đất ở, nộp hồ sơ tại Sở Kế hoạch - Đầu tư để cơ quan này thẩm định, trình UBND TPHCM quyết định chủ trương đầu tư. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, nếu có quyết định chủ trương đầu tư nhưng không cho lập thẩm định phê duyệt 1/500, hồ sơ vẫn phải nằm đó.

Đại diện Công ty CP Thương mại xuất nhập khẩu quận 8, cho biết công ty là chủ đầu tư dự án Khu trung tâm thương mại - dịch vụ văn phòng và căn hộ tại số 175 Phạm Hùng, phường 4, quận 8. Công ty đã thực hiện thủ tục xin chấp thuận chủ trương đầu tư và công nhận chủ đầu tư tại Sở Xây dựng TPHCM. Tuy nhiên, dự án bị vướng quy định nhà đầu tư phải có quyền sử dụng “đất ở hợp pháp” (tức đất sạch 100% không xen cài đất nông nghiệp), thế là bị “đứng hình” phải chờ hướng dẫn.

Trong khi đó, muốn có “đất ở hợp pháp”, trước tiên chủ đầu tư phải thực hiện các thủ tục triển khai dự án. Và để có quỹ đất làm dự án, doanh nghiệp đã bỏ ra nguồn vốn rất lớn, bao gồm vốn vay, vốn huy động giải phóng mặt bằng và thực hiện các công tác chuẩn bị đầu tư. Rõ ràng, quy định về “đất ở hợp pháp” để chỉ định chủ đầu tư dự án phát triển nhà ở thương mại đã được hướng dẫn và áp dụng theo kiểu “trói chân” các doanh nghiệp bất động sản trong thời gian vừa qua.

Đất “xen cài” khiến dự án ách tắc

Hiện nay nhiều chủ đầu tư triển khai dự án nhà ở có đất công xen cài đang bị ách tắc, vì theo quy định của Luật Quản lý và sử dụng tài sản công phải đấu giá phần đất công xen cài này. Tuy nhiên, phần lớn diện tích đất công tại các dự án nói trên lại nằm rải rác, không thể lập một dự án mới, hoặc tách rời dự án doanh nghiệp đang triển khai, nên không thể đem ra đấu giá. Còn không đấu giá mà bán chỉ định cho doanh nghiệp thì phải xin ý kiến, tức phải chờ.

Về nguyên nhân chủ quan, các cơ quan nhà nước còn e dè trong công tác phối hợp và thảo luận để đạt được sự thống nhất chung giải quyết vấn đề. Ngay cả khi đã có hướng dẫn của Tổng cục Quản lý đất đai, nhưng các cơ quan vẫn thảo luận tới thảo luận lui, không chốt được, không dám đề xuất.

Thí dụ, tại TPHCM hiện có khoảng 130 dự án nhà ở có đất hỗn hợp (trong đó có đất xen cài) đã được UBND TPHCM ra quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư, công nhận chủ đầu tư, chấp thuận đầu tư, nhưng đang bị coi… vẫn chưa đảm bảo đúng các thủ tục hành chính. Điều này thể hiện rõ qua vụ việc 110 căn biệt thự của Công ty CP Đầu tư BĐS Hưng Lộc Phát làm chủ đầu tư, được cho chưa hoàn tất các thủ tục pháp lý, cụ thể chưa chuyển mục đích sử dụng đất. Nguyên nhân do dự án có “đất xen cài” manh mún, nhỏ lẻ nằm rải rác trong dự án… được xem là “đất công”. Trong khi đó, vận dụng để phân tích việc xây 110 căn biệt thự trên theo Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư… đều đúng; nhưng dưới góc độ của Luật Quản lý và sử dụng tài sản công là sai. Trong lúc chờ UBND TPHCM xem xét giải quyết, dự án nói trên bị đình chỉ thi công.

Dự án 110 căn biệt thự của Công ty CP Đầu tư BĐS Hưng Lộc Phát, trường hợp điển hình về xung đột tính pháp lý trong đầu tư xây dựng

Tương tự, Công ty V.D cũng đang triển khai một dự án nhà ở tại Bình Chánh, hiện nay chủ đầu tư đã có “đất sạch” 100%. Tuy nhiên trong khuôn viên dự án có khoảng 9.000m2 có nguồn gốc là đất rạch, đất giao thông. Để được UBND TPHCM công nhận Công ty V.D là chủ đầu tư dự án nói trên, chủ đầu tư phải được thực hiện nghĩa vụ tài chính (giao đất, hay thuê đất…) phần diện tích nói trên. Song từ nhiều tháng qua, sau khi nhận đơn yêu cầu của doanh nghiệp, các cơ quan chức năng tham mưu về vấn đề này cho UBND TPHCM xem xét quyết định, như Sở KH-ĐT, Sở TN-MT… chuyển công văn lòng vòng và đến nay doanh nghiệp vẫn chưa được công nhận “chủ đầu tư”.

Những vướng mắc trên hiện đang tồn tại ở các dự án có quỹ đất hỗn hợp xen cài diện tích đất công (đường nội bộ, hẻm, lối đi, đất hở, kênh mương nội đồng...) chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ trong dự án. Song các quy định hiện hành đang khiến chủ đầu tư không được giao đất để triển khai, thực hiện dự án, dẫn đến khó khăn cho doanh nghiệp. Và khi dự án ách tắc, ngân sách nhà nước cũng bị hụt nguồn thu.